V minulosti bylo učiněno několik pokusů regulovat výši zadluženosti obcí i krajů. Nejvýznamnější jsou tyto:
1. Vláda svým usnesením č. 229 ze dne 16. dubna 1997 uložila:
§ ministru financí iniciovat a prosazovat v legislativním procesu u předpisů upravujících hospodaření obcí takové právní úpravy, které budou sloužit k prevenci nadměrného zadlužování obce;
§ členům vlády při poskytování účelových dotací obcím v letech 1998 až 2000 přihlédnout, zda žádající obec dosáhla minimálně vyrovnaného rozpočtového hospodaření v roce 1997;
§ členům vlády poskytovat účelové dotace ze státního rozpočtu a státních fondů výhradně těm obcím, u kterých bylo při přezkoumání jejich hospodaření potvrzeno, že za předcházející dva roky hospodařily bez výhrad nebo uspokojivě objasnily vypořádání výhrad.
2. Vláda svým usnesením č. 707 ze dne 12. listopadu 1997
§ schválila Zásady postupu při poskytování státních účelových dotací obcím a okresním úřadům;
§ uložila členům vlády a vedoucím ostatních ústředních orgánů státní správy přihlédnout při poskytování státních účelových dotací obcím a okresním úřadům v letech 1999 a 2000 k tomu, zda tyto subjekty nevykazují podíl dluhové služby na běžných příjmech, ve smyslu platné rozpočtové skladby po konsolidaci, v příslušném kalendářním roce vyšší než 15 %.
3. Dne 31. prosince 2001 nabyl účinnosti zákon č. 450/2001 Sb., kterým byly novelizovány zákony o obcích, o krajích, o hl. m. Praze a další zákony. Tento zákon přinesl následující opatření, která měla přispět k omezení zadlužování obcí i krajů:
§ uzavření smlouvy o přijetí úvěru nebo půjčky obcí a krajem ze zahraničí schvaluje vláda;
§ emise komunálních obligací schvaluje vláda;
§ obec i kraj nesmějí přijmout úvěr, pokud jejich dluhová služba přesahuje 15 % vlastního rozpočtu minulého roku;
§ obec a kraj nesmí svým majetkem ručit za závazky fyzických osob a právnických osob, jichž není zřizovatelem;
§ stát neručí za hospodaření a závazky obce či kraje, pokud tento závazek nepřevezme stát smluvně;
Dne 4. června 2002 nabyl účinnosti zákon č. 231/2002 Sb., kterým byl novelizován zákon o krajích. Dne 12. července 2002 nabyl účinnosti zákon č. 313/2002 Sb., kterým byl novelizován zákon o obcích. Těmito novelami byla výše uvedená opatření zrušena. Ukázalo se totiž, že přijatá opatření nebyla zcela jasná a v praxi přinášela značné potíže. Ministerstvo financí sice vydalo výklad některých ustanovení zákona č. 450/2001 Sb., avšak tento výklad nemohl nahradit zákonnou úpravu.
Výše uvedenými novelami zákonů byla problematika ručení obecním a krajským majetkem nově upravena a platí dodnes.
V platnosti zůstalo i nadále ustanovení, podle něhož stát neručí za hospodaření a závazky obce i kraje, pokud tento závazek nepřevezme stát smluvně.
Obce vykázaly ke konci roku 2003 celkový dluh ve výši 70,4 mld Kč a proti skutečnosti roku 2002 se jedná o nárůst ve výši 14,6 mld Kč. Z toho hl. m. Praha a statutární města Brno, Ostrava a Plzeň vykázala zvýšení o 12,8 mld Kč a ostatní obce 1,8 mld Kč.
V celkovém objemu zadluženosti obcí jsou zahrnuty bankovní úvěry od peněžních ústavů, výnosy emitovaných komunálních dluhopisů a návratné finanční výpomoci a půjčky ze státního rozpočtu a ze státních fondů (Státní fond rozvoje bydlení, Státní fond životního prostředí).
Obce včetně statutárních měst přijaly v průběhu roku 2003 půjčky ve výši cca 14,7 mld Kč a současně uhradily splátky ve výši 5,9 mld Kč. To znamená, že saldo půjček za sledované období činilo 8,5 mld Kč.
Úvěry, které obce přijaly od peněžních ústavů, byly tak jako v minulých letech i nadále směrovány především na akce související s ochranou životního prostředí, zejména na výstavbu plynofikací, kanalizací, čističek odpadních vod a vodovodů, ale také na výstavbu obecních bytů, na rekonstrukce základních škol a na rozvoj infrastruktury.
Za období roku 2003 se z celkového počtu obcí v České republice 6 244 zvýšil počet zadlužených obcí o 81. Mezi roky 2001 a 2002 se počet obcí, které vykázaly novou zadluženost zvýšil o 42.
Nejvyšší objemy zadluženosti vykázaly obce ve velikostní kategorii od 2 tis.obyvatel do 5 tis. obyvatel. Velká města jsou zadlužená všechna. Pokud jde o přepočet dluhu na 1 obyvatele zadlužených obcí, na konci roku 2002 činila 6 170 Kč a ke konci roku 2003 vzrostla na 7 820 Kč.
Celkové objemy municipálního dluhu výrazným způsobem ovlivňuje především hlavní město Praha, které se na celkovém objemu zadluženosti obcí ČR dosahuje ke konci roku 2003 téměř 48 %. Projevuje se zde vliv povodní z roku 2002.
Kraje vykázaly v roce 2002 přebytek příjmů nad výdaji ve výši 1,8 mld Kč. Ke konci roku 2003 vykázaly přebytek příjmů nad výdaji ve výši 1,5 mld. Kč.
Kraje vykázaly ke konci roku 2002 celkovou zadluženost ve výši pouze 25,1 mil.Kč. Ke konci roku 2003 dosáhla zadluženost krajů 1,3 mld Kč. Z toho je téměř celá částka vykázána u příspěvkových organizací, a to v odvětví zdravotnictví. Z hlediska budoucího vývoje lze považovat zadluženost krajů za potenciální riziko, které je však podmíněno řadou potenciálních faktorů v současné době obtížně predikovaných.
V příloze č. 5 je zobrazen vývoj deficitu a dluhu veřejných rozpočtů. Údaje o výsledcích finančního hospodaření krajů a za oblast zadluženosti krajů jsou zahrnuty v celkových konsolidovaných údajích o vývoji veřejných rozpočtů na řádku územní samosprávné celky. Podíl dluhu územních samosprávných celků na celkovém dluhu vládního sektoru v posledních letech stagnuje; za rok 2003 se odhaduje na 13,14 %. Zavedením navrženého systému regulace zadluženosti obcí a krajů by měl tento podíl klesat. Zadluženost obcí a krajů tedy nebude významným způsobem přispívat k výši celkového dluhu vládního sektoru.
K nerovnoměrnému vývoji finančního hospodaření obcí v letech 1998 a 2000 je nutno připomenout, že obce v těchto letech postupně prodávaly hlasovací práva k akciím distribučních společností. V roce 1999 došlo k nejvyššímu nárůstu neopakovatelných příjmů u položky příjmy z prodeje akcií, která byla u obcí zaúčtována ve výši 29,0 mld Kč.
Důvodem mimořádného růstu kapitálových příjmů obcí bylo jejich obchodování s akciemi plynárenských a energetických společností. Fond národního majetku v rámci 2. vlny privatizace založil 8 elektroenergetických a 8 plynárenských distribučních akciových společností. U všech těchto společností bylo v roce 1993 schváleno jednotné schéma rozdělení akcií s tím, že obcím a městům bylo bezúplatně převedeno 34 % akcií, které byly převoditelné podle stanov pouze se souhlasem statutárních orgánů společnosti, zpravidla valné hromady. Obce začaly již v roce 1998 převádět výkony akcionářských práv na jiné subjekty, největší boom však byl v roce 1999, kdy se obce sdružovaly k této činnosti za účelem maximálního zhodnocení získaných akcií.
V roce 1999 vykázalo 85 % obcí z celkového počtu obcí v kapitálových příjmech zhruba 23,6 mld. Kč a zhruba 1 mld. Kč zaúčtovalo do položek vztahujících se k zadluženosti, a to na základě smluv, kde bylo výslovně uvedeno, že se jedná o půjčku, a to do doby schválení těchto převodů valnou hromadou. Ze získané částky použily obce zhruba dvě třetiny na budování své technické infrastruktury a na výstavbu bytů, 1,5 mld. Kč použily na úhradu úvěrů a půjček a zbývající část obce uložily na termínované vklady u bankovních ústavů a na své základní běžné účty. Tyto finanční prostředky ovlivnily v roce 1999 výrazným způsobem příjmovou základnu obcí a podílely se podstatným způsobem na vysokém přebytku hospodaření obcí, tyto neopakovatelné příjmy částečně zastavily růst zadluženosti obcí.
Z titulu rozdělení akcií na obce podle počtu obyvatel získaly malé obce velmi nízké objemy finančních prostředků (nejmenší zjištěná částka činí 1,4 tis. Kč), zatímco velká města získala částky i několika set milionů (nejvyšší zjištěná částka je 528,2 mil. Kč).
Poslanecká sněmovna projednala nový zákon o dluhopisech (sněmovní tisk č. 524), který má nahradit stávající zákon č. 530/1990 Sb. V novém zákoně se již neumožňuje, aby emitentem komunálních dluhopisů byla banka, která z výtěžku prodeje těchto dluhopisů poskytne úvěr tomu územnímu samosprávnému celku, který o vydání požádal a zároveň ručí svým majetkem. Obce a kraje si tedy budou muset vydávat komunální dluhopisy samy.
Nejdůležitější změnou v navrhovaném zákoně o dluhopisech je ustanovení, podle něhož obec nebo kraj před tím, než se obrátí na Komisi pro cenné papíry se žádostí o schválení emisních podmínek, musí požádat Ministerstvo financí o souhlas s vydáním komunálního dluhopisu.
Ministerstvo stanoví vyhláškou náležitosti žádosti o souhlas s vydáním komunálních dluhopisů, včetně příloh k žádosti.
Vládou byl schválen návrh zákona o přezkoumání hospodaření územních samosprávných celků. V navrhovaném znění jsou zapracována některá ustanovení, která nepřímo ovlivní zadlužování obcí a krajů. Návrh zákona se projednává v Poslanecké sněmovně (sněmovní tisk č. 480).
V návrhu je zakotveno, že přezkoumání je zaměřeno nejen na nakládání a hospodaření s majetkem ve vlastnictví územního samosprávného celku, dodržování předpisů pro finanční hospodaření obcí a krajů, zadávání a realizaci veřejných zakázek, ale také na pohledávky a závazky územního samosprávného celku, na závazky za něž převzal územní samosprávný celek záruky a na zástavy majetku územního samosprávného celku ve prospěch třetích osob.
Obsahem přezkoumání bude také posouzení účelnosti a hospodárnosti přezkoumávaných operací. Důležitou změnou je také to, že povinnou náležitostí závěru zprávy o výsledku přezkoumání musí být rovněž upozornění na případná rizika, která mohou mít negativní dopad na hospodaření územního celku v budoucnosti.
Podle ustanovení § 8 odst. 2 a § 20 odst. 3 zákona č. 218/2000 Sb., (rozpočtová pravidla) jsou obce a kraje povinny předkládat údaje nutné pro vypracování návrhu zákona o státním rozpočtu a státního závěrečného účtu. Uvedené údaje jsou obsaženy v systému ARIS, který Ministerstvo financí spravuje. Ze získaných údajů pořizuje Ministerstvo financí různé výstupy podle konkrétních požadavků.
K regulaci zadlužování obcí a krajů se navrhují následující opatření:
Ministerstvo financí vypočítá každé obci a každému kraji definitivní ukazatel dluhové služby podle přílohy tohoto materiálu. Těm obcím a krajům, které překročí stanovenou výši ukazatele dluhové služby ve výši 30 %, tuto skutečnost Ministerstvo financí oznámí dopisem ministra financí s tím, že by měly přijmout taková opatření, aby v příštím období ukazatel dluhové služby nepřekročily.
Přitom požádá dotčené obce a kraje, aby do 3 měsíců zdůvodnily překročení ukazatele dluhové služby a oznámily Ministerstvu financí, jaká opatření budou přijata. Dále ministr financí požádá o předložení Zprávy o výsledcích přezkoumání hospodaření za příslušný kalendářní rok a stanoviska zastupitelstva k této zprávě a rozpočtový výhled.
Ministerstvo financí vyhodnotí vyžádané podklady; přitom zváží všechny skutečnosti, které vedly k překročení dané hranice. Přitom budou dále brány do úvahy:
§ celková zadluženost obce nebo kraje;
§ celková zadluženost obce nebo kraje v přepočtu na 1 obyvatele;
§ daňová výtěžnost vztažená na 1 obyvatele obce nebo kraje;
§ trend zadluženosti v minulých letech;
§ velikost obce nebo kraje;
§ celková finanční situace obce nebo kraje.
V případě, že i v dalším roce obec nebo kraj překročí ukazatel dluhové služby, Ministerstvo financí předá seznam těchto obcí a krajů poskytovatelům prostředků ze státního rozpočtu a státních fondů, aby při projednávání žádostí těchto obcí a krajů o dotaci, o půjčku nebo o návratnou finanční výpomoc (NFV) přihlédli k této skutečnosti.
Překročení 30 % výše ukazatele dluhové služby nebude znamenat automaticky ztrátu možnosti získat státní dotaci. Je pouze jedním z kritérií, která použijí orgány poskytující dotace při konečném výběru těch obcí a krajů, které obdrží státní účelovou dotaci. Poskytovatelé uplatní toto kritérium při rozhodování o poskytnutí účelových dotacích a půjček na nově zahajované akce. Naopak, toto kritérium nepoužijí
· u akcí již schválených a pokračujících z předchozích let,
· u dotací, které jsou součástí finančního vztahu státního rozpočtu k rozpočtům obcí a krajů, schválených v rámci zákona o státním rozpočtu na příslušný kalendářní rok,
· u dotací jmenovitě určených jednotlivým obcím a krajům a schválených v rámci zákona o státním rozpočtu na příslušný kalendářní rok.
Při rozhodování o poskytnutí dotace, půjčky nebo NFV bude muset být brán zřetel i na eventuální zvýšení zadluženosti z důvodu zajištění spolufinancování obce a kraje při účasti na programech financovaných z prostředků Evropské Unie.
Poprvé bude vypočítán ukazatel dluhové služby za rok 2003.
Časový harmonogram
§ výpočet ukazatele dluhové služby za rok 2003 a upozornění obcím a krajům, že překročily hranici ukazatele ve výši 30 % (duben 2004)
§ zdůvodnění, z jakých důvodů byla hranice překročena, návrhy na odstranění daného stavu, (červenec 2004)
§ výpočet UDS za I. pololetí 2004 (září 2004)
§ podle získaných údajů Ministerstvo financí předá poskytovatelům seznam obcí a krajů, které by mohly být postiženy neposkytnutím nemandatorní dotace (půjčky, NFV) ze státního rozpočtu a státních fondů (do konce roku 2004)
§ poskytovatelé dotací posuzují žádosti obcí a krajů (I. pololetí 2005)
§ výpočet UDS za rok 2004
Příloha č. 1
Dluhová služba
Obsah dluhové služby se definuje takto:
§ zaplacené úroky (položka 5141 rozpočtové skladby),
§ uhrazené splátky vydaných dluhopisů (položky 8xx2 rozpočtové skladby),
§ splátky jistin (položky 8xx4 rozpočtové skladby),
§ splátky leasingu (položka 5178 rozpočtové skladby).
Dluhová základna
§ skutečně dosažené daňové příjmy v Tř. 1 a nedaňové příjmy v Tř. 2 za daný kalendářní rok, plus
§ dotace souhrnného finančního vztahu (položky 4112 a 4212 rozpočtové skladby)
(prostředky finančního vztahu státního rozpočtu k rozpočtům obcí a k rozpočtům krajů
podle přílohy zákona o státním rozpočtu na příslušný kalendářní rok).
Dluhová služba se poměřuje ke skutečnému objemu dluhové základny za uplynulý kalendářní rok. Výsledkem poměru bude „ukazatel dluhové služby“:
dluhová služba
---------------------------- x 100 = ukazatel dluhové služby (%)
dluhová základna
Výpočet ukazatele dluhové služby
|
Číslo řádku |
Název položky |
Odkaz na rozpočtovou skladbu |
|
1 |
daňové příjmy (po konsolidaci) |
třída 1 |
|
2 |
nedaňové příjmy (po konsolidaci) |
třída 2 |
|
3 |
přijaté dotace – finanční vztah |
položka 4112 + 4212 |
|
4 |
dluhová základna |
ř. 1 + ř. 2 + ř. 3 |
|
5 |
úroky |
položka 5141 |
|
6 |
splátky jistin a dluhopisů |
položky 8xx2 a 8xx4 |
|
7 |
splátky leasingu |
položka 5178 |
|
8 |
dluhová služba |
ř. 5 + ř. 6 + ř. 7 |
|
9 |
ukazatel dluhové služby |
ř. 8 děleno ř. 4 |